2018-2020年张家界市澧岸家园以西项目地方政府专项债券绩效评价报告

加强政府专项债券项目管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险。根据《湖南省财政厅关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》、《张家界市财政局关于开展2018-2020年度政府专项债券项目资金绩效评价的通知》（张财绩〔2021〕10号）有关要求，我们受张家界市财政局委托，成立绩效评价工作组，对2018-2020年张家界市澧岸家园以西项目地方政府专项债券实施第三方绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目背景

2009年12月，国务院常务会议研究旅游工作并出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），提出“要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。旅游产业是张家界的主导产业，张家界被确定为中国四个旅游综合改革试点城市之一，将大力发展休闲度假产业、商务会展产品。片区的建设开发，将对张家界旅游经济带来前所未有的提速发展，在城市功能、城市结构、城市产业组合上带来质的飞跃。土储项目的实施有利于提高城市承载能力，为承接旅游产业提供发展空间。

2.项目主要内容

张家界市澧岸家园以西项目总投资11210万元，其中：资本金3600万元、专项债券资金7600万元，其他企业自筹。项目收储时间24个月，拟于2021年3月完成。

建设内容：完成澧岸家园以西项目的征地拆迁、土地储备工作；收储面积56666.1平方米。

3.项目实施情况

项目主管单位为张家界高新技术产业开发区管理委员会，实施单位为张家界经济开发区开发建设有限公司，安排旗下子公司张家界科技工业园投资有限公司具体统筹相关工作。

2019年11月29日，根据湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅、湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会下发《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于下达2018年城镇棚户区改造计划项目（第一批）的通知》（湘建保函〔2017〕422号），张家界高新技术产业开发区管理委员会根据文件要求筹备立项。

项目于2019年开始规划设计，2020年完成了土地征收工作；2021年开展房屋拆迁工作，截止2021年11月30日，房屋拆迁、土地收储工作尚未完成。

4.债券资金发行情况

项目在张家界市财政局地方政府债券管理系统和市发改委国家重大建设项目库管理系统完成项目填报登记，并提交一案两书相关资料。张家界市财政局、市发改委完成汇总初审，经张家界市人民政府批准后，上报湖南省财政厅和省发改委审核，通过后，债券得以发行。

张家界市经济开发区澧岸家园以西项目地方政府专项债券共计7600万元，债券名称为2019年湖南省土地储备专项债券（三期）―2019年湖南省政府专项债券（十期）。于2019年7月23日在深圳证券交易所上市交易。票面利率为3.26％；发行期限为5年；还款方式为每年支付利息，到期偿还本金。

5.债券资金拨付情况

市财政局将地方政府债券资金拨付至湖南张家界经济开发区财政局，经开区财政局拨付至张家界经济开发区开发建设有限公司。截止2020年12月31日，地方政府专项债券7600万元全部拨付至张家界经济开发区开发建设有限公司，到位率为100%。

6.债券资金使用情况

截止2020年12月31日，地方政府专项债券资金使用1820万元，结余5780万元；截止2021年11月30日，地方政府专项债券资金7600万元全部使用，无结余。专项债券主要用于支付土地预拨款及房屋拆迁补偿，具体为：土地预拨款1820万元、房屋拆迁补偿6738.75万元。金额共计8558.75万元，多付的958.75万元为自有资金。

7.还本付息情况

张家界经济开发区开发建设有限公司按照市财政局每年年初下发的政府债券还本付息工作通知支付债券利息至市财政局。此次发行的债券每年付息一次。

根据《张家界市财政局关于做好地方政府债券2020年应付利息的通知》、《张家界市财政局关于做好2021年政府债券还本付息工作的通知》，截止2021年11月30日，共支付债券利息495.52万元，其中：2020年支付247.76万元、2021年支付247.76万元，足额及时支付利息。

（二）项目绩效目标

根据一案两书中相关指标要求，对项目的绩效目标进行了重新梳理。

项目总体目标为：围绕提质、升级张家界的总体发展战略，将张家界打造成国际知名的旅游胜地，具体为：

1.完成澧岸家园以西项目的征地拆迁、土地储备工作；

2.收储面积达到56666.1平方米；

3.项目建设期计划为24个月，拟于2021年3月完成；

4.收储期间未发生重大事故，质量达到国家标准要求。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价方法

本次绩效评价秉承价值中立、公平公正公开、客观性等原则，按照从投入到产出、效果和影响力的绩效逻辑路径，结合项目实际开展情况，通过指标设计和量化分析检验支出效果；从项目决策、项目管理和项目绩效等方面，综合考察该项目的完成情况、取得的成绩以及效益等；运用定量和定性分析相结合的方法，总结经验做法，反思项目实施和管理过程中的问题，以切实提升财政资金管理的科学化、规范化和精细化水平。具体采用的评价方法如下：

1.政策、文献研究法：通过研究或解读项目的相关政策文献来获取项目的概况、绩效指标等有用信息。

2.标杆法：通过与最佳值进行比较，算出绩效值。

3.社会调查法：主要包括问卷调查、访谈、现场勘查等，以获取一手数据资料。

4.抽样复核法：采用简单随机抽样的方法，对采集的数据信息按照一定的比例抽样复核，抽查了债券资金的使用情况。

（二）数据采集方法及过程

采集的数据分定性、定量两种，其中定性数据主要通过问卷调查、访谈、实地考察等社会调查方式进行采集；定量数据通过翻阅相关资料、由项目单位填报基础表格的方式来进行采集，数据收集到位后，对数据进行实地复核，确保数据的真实、准确。具体数据采集的方法和过程如下：

1.基础数据采集：在张家界经济开发区开发建设有限公司相关管理人员的支持和配合下，完成了基础表的填报工作，并对全部债券资金的使用情况进行了检查，检查债券资金7600万元，占全部债券资金的100%。

2.访谈调研：根据工作方案，对张家界经济开发区开发建设有限公司相关管理人员进行了访谈，针对项目立项背景、专项债券管理情况、监督检查管理情况、风险预警机制或制度保障、取得的成绩与效益、实施过程中的困难等问题进行了详细了解。

3.问卷调研：本次绩效评价项目问卷调查对象为征地拆迁户，在永定区征地事务中心的协调下，共发放调查问卷20份，收回问卷20份，有效问卷20份。（问卷调查情况见附表3）。

（三）绩效评价实施过程

根据绩效评价的原理和规范，对项目调研过程中获取的数据和信息进行归纳、总结和分析，结合工作方案中制定的绩效评价指标体系对项目进行评分。并在此基础上提炼结论撰写绩效评价报告，上报委托单位。具体实施过程如下：

1.基础数据采集和分析

2021年11月17日—11月26日，在充分调研的基础上，根据张家界经济开发区开发建设有限公司填写和反馈的基础表数据，对项目资金的到位、使用情况等数据进行了整理和分析。

2.社会调查

2021年11月29日—11月30日，对张家界经济开发区开发建设有限公司相关管理人员进行了访谈，主要了解项目现状、专项债券管理情况、监督考核情况、实施过程中遇到的困难及建议等。此外，随机选取部分项目征地拆迁户进行问卷调查。

3.数据分析及撰写报告

2021年12月5日—12月10日，根据绩效评价的原理和规范，对收集到的所有材料和数据进行甄别、分析和评分，并提炼结论撰写了本次绩效评价报告。                                                                                                                               

三、综合评价情况及评价结论

（一）主要绩效

1.促进区域地块价值提升，增强财政支出能力。项目实施将提升区域地块价值，加快推进区域开发建设，形成新的消费和市场需求，提供众多直接和间接就业机会，使项目地块成为推动城市化进程的重要力量，成为张家界市经济发展新的增长点；同时，项目地块出让获得的土地出让可增加地方财政收入，提升财政支出能力。

2.强化土地用途管制，提高土地利用率。通过土地收储、有序供应，一方面可以进一步明确土地用途分区，保障建设用地集中、有效使用，改善了原来分散无序、粗放利用的现象，从而为实行土地用途管制打下坚实基础；另一方面，可巩固土地利用分区成果，根据土地利用总体规划要求进行分区建设，改善、提高了土地的利用率、产出率，有利于优化和整合土地资源，节约和集约土地使用，提升土地资源的内在价值，带动提升周边土地价值。

3.推动社会经济发展，具有可持续影响力。土储项目的实施有利于提高城市承载能力，满足本地区经济发展和城市建设用地的需求，为张家界进一步承接旅游产业提供发展空间；同时，符合经济发展和区域文化发展需要，有利于提升城市形象，完善城市功能，提高居民的生活质量和生活品味，促进张家界市整体可持续发展。

（二）评价结论

根据湖南省财政厅《关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》提出的绩效评价指标框架，细化形成了本项目的指标体系及评价标准，经过数据采集、问卷调查、访谈，以及数据分析等环节，完成了绩效评价工作。

最终评分结果：总分为80.1分，属于“良”。其中，项目决策类指标权重为25分，得19分；项目过程类指标权重为40分，得34.6分；项目绩效类指标权重为35分，得26.5分。

四、绩效评价指标分析

（一）项目决策分析：该项分值25分，计19分

1.项目决策过程15分，实得13分：                                                                                                                                                                                                                      

（1）立项依据充分性（4.5分）：项目立项符合国家法律法规、行业发展政策、省委省政府决策部署；项目与部门职责范围相符，属于部门履职所需；项目与相关部门同类预算支出或部门内部相关预算支出无重复，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

（2）立项程序规范性（6分）：项目立项审批文件不齐全，未见张家界市国土资源局、张家界市发展和改革委员会、张家界市自然资源和规划局等相关部门签发的批复文件，扣2分。

（3）项目符合性（4.5分）：项目不属于专项债券项目负面清单的范围；项目有专业机构出具的的“一案两书”，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

2.绩效目标4分，实得0分：

（1）绩效目标合理性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

（2）绩效指标明确性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

3.资金投入6分，实得6分：

预算编制科学性（6分）：专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理；预算编制经过科学论证，做到总体收支平衡和年度收支平衡；预算额度测算依据充分；项目申请专项债券额度与实际匹配，无扣分。

（二）项目过程分析：该项分值40分，计34.6分

1.资金管理22分，实得20.6分：

（1）资金到位率（4分）：资金全部按规定拨付到位，资金到位率100%，无扣分。

（2）预算执行率（6分）：预算执行率为100%，无扣分。

（3）资金使用合规性（8分）：各项支出符合国家财经法规和财务管理制度的规定，严格按照项目融资平衡方案或相关立项批复文件中列明的建设范围和用途使用；不存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况。但未制定具体的资金财务管理办法，资金管理线条不清晰，扣1.4分。

（4）还本付息（4分）：及时足额向市财政局支付该项目的利息，落实该项目的还本付息工作，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

2.项目实施8分，实得6分：

（1）管理制度健全性（2分）：未专门建立专项债务管理制度、项目建设财务管理制度、项目管理制度、内控制度，扣2分。

（2）项目质量控制（2分）：编制了科学合理的项目实施计划；按照国家相关标准严格把控项目质量；采取了相应的项目质量检查、验收；目前项目未发生调整事项，无扣分。

（3）招标及政府采购管理（2分）：目前不涉及招标及政府采购管理，无扣分。

（4）资产管理（2分）：对资产权属、资产管护、资产安全等方面进行了有效管理；项目按规定实施，不存在抵质押的情况，无扣分。

3.风险控制10分，实得8分：

（1）风控机制及措施（2分）：未建立债务风险动态监测机制；未建立债务风险应对预案和社会稳定风险应对预案，扣2分。  

（2）风控效果（4分）：截至目前，项目建设期间未发生过重大风险事件（重大债务违约事件、重大安全事故、重大违法违规事件等）、因债务引起的重大群体性事件等情况，无扣分。

（3）问题整改（2分）：截至目前，未发生相关重大问题，对相关监管部门反映的问题及时进行了整改，无扣分。

（4）信息公开（2分）：每年按时将债券资金发行、存续等信息统一上报至市财政局，由市财政局汇总上报至省财政厅进行信息披露，无扣分。                                                                                                                                                

（三）项目绩效情况：该项分值35分，计26.5分

1.项目产出25分，实得19分：

（1）产出数量（10分）：根据可行性研究报告，结合一案两书中相关指标要求，对项目的绩效目标进行了重新梳理，具体为完成澧岸家园以西项目的征地拆迁、土地储备工作；收储面积达到56666.1平方米，以上两项指标均未完全达标，且产出较慢，扣3分。

（2）产出质量（5分）：各项工程均在项目实施单位、监理单位的监管下有序开展，达到质量标准，且建设期间未发生重大事故，无扣分。

（3）产出时效（5分）：拟于2021年3月完成，截止2021年11月30日，项目的征地拆迁工作尚未完成，项目实施进度较为缓慢，扣3分。

（4）产出成本（5分）：满足指标要求，无扣分。

2.项目效益10分，实得7.5分：

（1）实施效益（2分）：项目的实施可以助力积极财政政策，发挥稳投资及稳增长作用；同时，营造良好的社会环境，提升当地居民生活水平，促进当地社会的稳定和谐发展，无扣分。

（2）社会资本投入（2分）：项目的实施可以推动区域经济高质量发展，但截至目前，尚未收到任何社会资本投入，在带动社会资本有效投资方面有待加强，扣0.5分。

（3）可持续影响（2分）：将加快所在区域城市化建设进程，具有可持续影响力，无扣分。

（4）社会公众或服务对象满意度（4分）：问卷调查20人，12人满意，满意度为60%，根据权重设置，60%≤满意度<85%计2分，扣2分。

五、存在的主要问题

（一）项目申报管理不规范

一是未进行绩效目标申报。未见绩效目标申报表，无法明确项目绩效目标，精确衡量产出指标、效益指标，不符合《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中完善绩效目标、强化绩效目标管理的规定。

二是项目立项审批文件不齐全。项目立项审批未见张家界市国土资源局、张家界市发展和改革委员会、张家界市自然资源和规划局等相关部门签发的批复文件。

三是项目立项性质与申报债券性质不一致。根据《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于下达2018年城镇棚户区改造计划项目（第一批）的通知》（湘建保函〔2017〕422号）文，张家界市澧岸家园以西项目为棚户区改造项目，而一案两书中的项目性质为湖南省张家界市2019年第三批土地储备专项债券项目，项目立项文件与申报债券性质不一致。

（二）项目管理不到位

一是项目管理制度不健全。未专门建立专项债务管理制度、未正式出台债务风险应急处置预案，且债务风险动态监测机制、项目建设财务管理制度、内控制度也有待建立健全。

二是项目计划实施进度滞后。澧岸家园以西项目收储时间24个月，拟于2021年3月完成。截止2021年11月30日，项目的征地拆迁工作尚未完成，项目实施进度较为缓慢。

三是项目档案管理有待进一步规范。现场查看，专项债券项目档案资料管理不到位，未有专人对各项资料进行妥善保管，项目档案管理有待加强与规范。

（三）专项债券资金管理不规范

专项债券资金管理欠规范。项目实际实施及账务核算单位为张家界科技工业园投资有限公司，但张家界经济开发区开发建设有限公司未将专项债券资金拨付至张家界科技工业园投资有限公司，而是自行支付后通过往来的方式进行冲抵入账，资金管理线条不清晰，单位之间往来较混乱。

六、有关建议

（一）严格发债项目申报审批程序，加强绩效目标管理

一是严格发债项目申报审批程序。加强市财政局地方政府债券管理系统与市发改委国家重大建设项目库管理系统的联动，对项目进行全面评估，在项目选择上，应优先选择已经完成立项、论证和审核等程序的项目，对前期手续不完备的项目，应严格限制申报。二是强化绩效目标管理，提高预算项目绩效目标填报的完整性、合理性、科学性。项目所设定的绩效目标要依据充分，符合客观实际工作内容。绩效指标要与项目目标任务数或政府投资计划相对应，确保绩效目标的完整性、合理性、科学性。

（二）加强专项债券项目管理，确保工程质量和施工进度

一是建立和完善专项债务相关制度。应按照《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》的规定，建立和完善专项债务相关制度，加强对专项债务的管理和监督；防范风险管控，加快制定并出台政府性债务风险应急处置预案。二是加强专项债券项目实施管理。严格执行基本实施程序和监管制度，实施单位要认真分析项目进度滞后原因，加快推进项目建设。三是提升项目档案管理水平，应安排专人对项目各项资料进行科学分类、妥善保管。

（三）规范专项债券项目资金管理，提高债券资金使用效益

一是规范债券资金财务管理，理顺资金支付流程。张家界经济开发区开发建设有限公司应将专项债券资金及时、足额拨付至张家界科技工业园投资有限公司，由其进行项目相关费用的支付，厘清资金管理线条，实行专账核算，严格按照专项债券的相关规定使用资金，提高资金使用效益，杜绝用于项目融资平衡方案或相关立项批复文件内容之外的项目，不得截留、挤占、挪用、虚列支出。

附表1：2018-2020年张家界市澧岸家园以西项目地方政府专项债券资金使用明细表

附表2：2018-2020年张家界市澧岸家园以西项目地方政府专项债券绩效评价打分表

附表3：调查问卷汇总表

湖南澧源会计师事务所（普通合伙）

2021年12月10日

附件：

2018-2020年张家界市澧岸家园以西项目地方政府专项债券资金附表及绩效打分表