2018-2020年张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目（中国翠谷植物提取产业园标准化厂房项目）地方政府专项债券绩效评价报告

为加强政府专项债券项目管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险。根据《湖南省财政厅关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》、《张家界市财政局关于开展2018-2020年度政府专项债券项目资金绩效评价的通知》（张财绩〔2021〕10号）有关要求，我们受张家界市财政局委托，成立绩效评价工作组，对2018-2020年张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目（中国翠谷植物提取产业园标准化厂房项目）地方政府专项债券实施第三方绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目背景

2018年4月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习 近平在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出：推动长江经济带 发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略，对实现 “两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

湖南是长江经济带的重要省份，全省 96%的区域都在长江经济带范围内，张家界作为湖南省的重要地市级城市，深入贯彻落实习近平生态文明思想和大力实施长江经济带发展战略的思想自觉、政治自觉和行动自觉。

2018年5月，中共张家界市第七届委员会第五次全体会议召开，会议指出，深入实施长江经济带发展战略，建设生态绿色张家界，推动高质量发展，是功在当代、利在千秋的伟大事业，事关我市永续发展，事关人民群众福祉。全会要求，全市上下要坚定不移走生态优先、绿色发展之路，把全市发展纳入长江黄金经济带建设之中；要推动长江经济带发展战略在张家界落地生根，加强组织领导，形成工作合力，强化综合治理，提升工作效能，强化改革创新，激发内生动力，层层传导压力，严抓责任落实；要把握优势和机遇，找准自身定位，走好建设生态绿色张家界的特色发展之路，实现产业发展转型升级，为推动生态绿色张家界建设和高质量发展提供坚强保障。

张家界高新技术产业开发区管理委员会积极响应国家、市委号召，提出加紧建设智慧旅游产业园、生物医药产业园、绿色食品产业园、现代物流产业园、临空经济产业园项目。2019年9月，提交《关于核准张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目的请示》，进一步夯实张家界高新技术产业开发区工业绿色发展的基础、深入贯彻落实中央及地方关于长江经济带发展政策精神。

2.项目主要内容

张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目（中国翠谷植物提取产业园标准化厂房项目）原名张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目，于2020年9月进行名称变更调整。项目总投资100000万元，其中：项目资本金为60000万元、专项债资金40000万元。项目建设期计划为42个月，拟于2023年12月建设完成。

建设内容：完成张家界经济开发区绿色发展示范园园区整体建设，项目规划用地面积133333平方米，总建筑面积200000平方米，拟建5层标准厂房20栋；同时完成室外给排水、供电、道路等相关配套工程的建设。项目建设地点为永定区阳湖坪街道一家张村—中国翠谷植物提取产业园区内。

3.项目实施情况

项目主管单位为张家界高新技术产业开发区管理委员会，项目实施单位为张家界经济开发区开发建设有限公司，委托旗下子公司张家界翠谷投资发展有限公司全面统筹管理绿色发展示范园园区的建设工作。制定了《张家界经济开发区（高新区）政府投资工程建设项目管理办法》、《专项资金管理制度》，管理项目及专项资金。

2019年9月，张家界市发展和改革委员会下发《关于张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目可行性研究报告的批复》，项目正式立项。2020年12月，取得建设用地规划许可证；2021年3月，取得建设工程规划许可证；2021年6月，取得建设工程施工许可证，各项证件办理完善。

张家界翠谷投资发展有限公司将项目分成标准厂房建设项目、土方工程项目（包含6个子项目）、黄金坡项目、陪公垴项目、边坡支挡项目、竹园塔项目、新园社区项目等。项目各项合同按照政府采购制度签订、管理。其中采取公开招标方式选择施工方的大型项目包括：

（1）标准厂房建设项目：设计单位为湖南省建筑科学研究院有限责任公司、施工单位为湖南航天建筑工程有限公司、监理单位为江西恒实建设管理股份有限公司张家界分公司。

（2）土石方项目D号块项目：设计单位为张家界第一建筑设计有限公司、施工单位为岳阳建设工程集团有限公司、监理单位为中北工程设计咨询有限公司。

（3）土石方项目E号块：设计单位为张家界第一建筑设计有限公司、施工单位为湖南兴旺建设有限公司、监理单位为湖南享亮项目管理有限公司。

（4）边坡支挡项目：设计单位为湖南中大设计院有限公司、施工单位为张家界永定建安实业有限责任公司、监理单位为张家界建设监理有限责任公司。

项目于2019年年底开始规划设计，截止2020年12月31日，基本完成了前期土地征用、征拆补偿、临时供水供电等工作；2021年启动主体项目的土石方工程、标准厂房建设项目、边坡支挡项目等，截止2021年11月底，完成了工程施工进度的50%。

4.债券资金发行情况

项目在张家界市财政局地方政府债券管理系统和市发改委国家重大建设项目库管理系统完成项目填报登记，并提交一案两书相关资料。张家界市财政局、市发改委完成汇总初审，经张家界市人民政府批准后，上报湖南省财政厅和省发改委审核，通过后，债券得以发行。

张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目（中国翠谷植物提取产业园标准化厂房项目）地方政府专项债券共计40000万元，债券名称为2020年湖南省园区建设专项债券（十二期）—2020年湖南省政府专项债券（二十八期），于2020年6月2日在深圳证券交易所上市交易。票面利率为3.57％；发行期限为20年；还款方式为每半年支付利息，到期偿还本金。

5.债券资金拨付情况

张家界经济开发区开发建设有限公司与市财政局、市国资委签订资金使用协议，由市财政局将地方政府债券资金拨付至张家界经济开发区开发建设有限公司相关账户。截止2020年12月31日，市财政局拨付40000万元专项债券至张家界经济开发区开发建设有限公司，到位率为100%。

6.债券资金使用情况

张家界翠谷投资发展有限公司根据工程进度向张家界经济开发区开发建设有限公司提出资金拨付申请。项目于2020年开始发生支出，截止2020年12月31日，地方政府专项债券资金共使用9920.1 万元，结余30079.9万元。截止2021年11月30日，地方政府专项债券资金共使用30215.58万元，结余9784.42万元。专项债券主要用于中国翠谷植物提取产业园标准化厂房项目的前期费用、土地相关费用、征收补偿费用、工程施工费等（具体使用情况详见附表1）

7.还本付息情况

张家界经济开发区开发建设有限公司按照市财政局每年年初下发的政府债券还本付息工作通知支付债券利息至市财政局。此次发行的债券每半年付息一次。

截止2020年12月31日，根据《张家界市财政局关于做好地方政府债券2020年应付利息的通知》，该项目未安排支付债券利息。截止2021年12月31日，根据《张家界市财政局关于做好2021年政府债券还本付息工作的通知》，张家界经济开发区开发建设有限公司本年度应付息共计7097.46万元，实际支付至市财政局的付息资金为3025.49万元，未落实还本付息工作。

（二）项目绩效目标

根据 《张家界经济开发区绿色发展示范园园区可行性研究报告》，结合一案两书中相关指标要求，对项目的绩效目标进行了重新梳理。

项目总体目标为：深入实施长江经济带发展战略，建设生态绿色张家界，实现产业发展转型升级，推动经济高质量发展，完成20栋5层标准厂房及其室外给排水、供电、道路等相关配套工程的建设，并于2023年12月前竣工。具体为：

1.2020年完成投资68376万元；

2.2021年完成投资14590万元；

3.计划2个月完成项目前期工作，主要包括土地报批、项目立项审批；

4.计划4个月完成工程设计工作，主要包括初步设计和施工图设计及预算编制工作；

5.计划2个月完成工程准备工作，主要包括工程招标和施工准备等；

6.建设期间未发生重大事故，质量达到国家标准要求。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价方法

本次绩效评价秉承价值中立、公平公正公开、客观性等原则，按照从投入到产出、效果和影响力的绩效逻辑路径，结合项目实际开展情况，通过指标设计和量化分析检验支出效果；从项目决策、项目管理和项目绩效等方面，综合考察该项目的完成情况、取得的成绩以及效益等；运用定量和定性分析相结合的方法，总结经验做法，反思项目实施和管理过程中的问题，以切实提升财政资金管理的科学化、规范化和精细化水平。具体采用的评价方法如下：

1.政策、文献研究法：通过研究或解读项目的相关政策文献来获取项目的概况、绩效指标等有用信息。

2.标杆法：通过与最佳值进行比较，算出绩效值。

3.社会调查法：主要包括问卷调查、访谈、现场勘查等，以获取一手数据资料。

4.抽样复核法：采用简单随机抽样的方法，对采集的数据信息按照一定的比例抽样复核，抽查了债券资金的使用情况。

（二）数据采集方法及过程

采集的数据分定性、定量两种，其中定性数据主要通过问卷调查、访谈、实地考察等社会调查方式进行采集；定量数据通过翻阅相关资料、由项目单位填报基础表格的方式来进行采集，数据收集到位后，对数据进行实地复核，确保数据的真实、准确。具体数据采集的方法和过程如下：

1.基础数据采集：在张家界翠谷投资发展有限公司相关管理人员的支持和配合下，完成了基础表的填报工作，并对2020、2021年全部债券资金的使用情况进行了检查，检查金额为30215.58万元，占全部债券资金的75.54%。

2.访谈调研：根据工作方案，对张家界翠谷投资发展有限公司相关管理人员进行了访谈，针对项目立项背景、专项债券管理情况、监督检查管理情况、风险预警机制或制度保障、取得的成绩与效益、实施过程中的困难等问题进行了详细了解。

3.问卷调研：本次绩效评价项目问卷调查对象为工程施工工人及周边居民，在张家界翠谷投资发展有限公司的协调下，共发放调查问卷20份，收回问卷20份，有效问卷20份。（问卷调查情况见附表3）。

（三）绩效评价实施过程

根据绩效评价的原理和规范，对项目调研过程中获取的数据和信息进行归纳、总结和分析，结合工作方案中制定的绩效评价指标体系对项目进行评分。并在此基础上提炼结论撰写绩效评价报告，上报委托单位。具体实施过程如下：

1.基础数据采集和分析

2021年11月17日—11月18日，在充分调研的基础上，根据张家界翠谷投资发展有限公司填写和反馈的基础表数据，对项目资金的到位、使用情况等数据进行了整理和分析。

2.社会调查

2021年11月29日—11月30日，对张家界翠谷投资发展有限公司相关管理人员进行了访谈，主要了解项目现状、专项债券管理情况、监督考核情况、实施过程中遇到的困难及建议等。此外，随机选取项目施工工人及周边居民进行问卷调查。

3.数据分析及撰写报告

2021年12月4日—12月5日，根据绩效评价的原理和规范，对收集到的所有材料和数据进行甄别、分析和评分，并提炼结论撰写了本次绩效评价报告。                                                                                                                               

三、综合评价情况及评价结论

（一）主要绩效

1.助力积极财政政策，发挥稳投资及稳增长作用。在当前经济面临下行压力、实体经济运行困难等背景下，通过发行地方政府专项债券，有效发挥财政的逆周期调节作用，能够更大程度地加强地方政府公共基础设施建设，补齐地方经济建设发展短板，促进地方财政金融与政府税收的稳步增长，提升市场投资者信心。

2.营造良好的社会环境，提升当地居民生活水平。施工单位从地方购买施工材料和生活用品，可在一定时期内带动地方经济的发展，增加地方收入；同时，项目的建设将为张家界市居民提供大量就业岗位，有助于缓解本市就业压力，有效增加人民群众收入，促进本市社会的稳定和谐发展。

3.将加快所在区域城市化建设进程，具有可持续影响力。项目建设将能够提升园区企业集约化和规模化效应，进一步增加高新技术产业开发区的“造血”功能；同时，可以进一步增强张家界高新技术产业开发区的吸引力、竞争力，吸引更多投资者和企业入驻，推进区域工业发展进程，促进当地产业结构的优化调整，提升产业发展质量与水平，也将会有效地带动片区基础设施的逐步完善，加快项目区域及周边区域城市化建设进程。

（二）评价结论

根据湖南省财政厅《关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》提出的绩效评价指标框架，细化形成了本项目的指标体系及评价标准，经过数据采集、问卷调查、访谈，以及数据分析等环节，完成了绩效评价工作。

最终评分结果：总分为82.4分，属于“良”。其中，项目决策类指标权重为25分，得21分；项目过程类指标权重为40分，得30.9分；项目绩效类指标权重为35分，得30.5分。

四、绩效评价指标分析

（一）项目决策分析：该项分值25分，计21分

1.项目决策过程15分，实得15分：                                                                                                                                                                                                                      

（1）立项依据充分性（4.5分）：项目立项符合国家法律法规、行业发展政策、省委省政府决策部署；项目与部门职责范围相符，属于部门履职所需；项目与相关部门同类预算支出或部门内部相关预算支出无重复，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

（2）立项程序规范性（6分）：项目按规定完成勘察、设计、用地、环评、开工许可等前期批复程序；项目审批文件、手续符合相关要求；项目经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、集体决策，无扣分。

（3）项目符合性（4.5分）：项目不属于专项债券项目负面清单的范围；项目有专业机构出具的的“一案两书”，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

2.绩效目标4分，实得0分：

（1）绩效目标合理性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

（2）绩效指标明确性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

3.资金投入6分，实得6分：

预算编制科学性（6分）：专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理；预算编制经过科学论证，做到总体收支平衡和年度收支平衡；预算额度测算依据充分；项目申请专项债券额度与实际匹配，无扣分。

（二）项目过程分析：该项分值40分，计30.9分

1.资金管理22分，实得16.6分：

（1）资金到位率（4分）：资金全部按规定拨付到位，资金到位率100%，无扣分。

（2）预算执行率（6分）：预算执行率为75.54%，根据权重设置，70%≤预算执行率<80%得3分，扣3分。

（3）资金使用合规性（8分）：张家界经济开发区开发建设有限公司、张家界翠谷投资发展有限公司制定了资金财务管理办法；各项支出符合国家财经法规和财务管理制度以及有关债券资金管理的规定，严格按照项目融资平衡方案或相关立项批复文件中列明的建设范围和用途使用；不存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况，但部分资金的使用审批程序和手续落实不到位，扣1.4分。

（4）还本付息（4分）：严格按照市财政局每年年初下发的政府债券还本付息工作通知支付债券利息至市财政局；专项债券期限与项目建设运营期限匹配，但根据《张家界市财政局关于做好2021年政府债券还本付息工作的通知》，张家界经济开发区开发建设有限公司本年度应付息7097.46万元，但截止2021年10月底，支付至市财政局的付息资金为3025.49万元，未落实还本付息资金，扣1分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

2.项目实施8分，实得6.3分：

（1）管理制度健全性（2分）：项目建设、运营、资产管理等环节的管理制度合规、完整，无扣分。

（2）项目质量控制（2分）：张家界经济开发区开发建设有限公司、张家界翠谷投资发展有限公司编制了科学合理的项目实施计划；按照国家相关标准严格把控项目质量；采取了相应的项目质量检查、验收；项目调整审批手续完备，无扣分。

（3）招标及政府采购管理（2分）：大部分项目招标和政府采购的程序及手续合法合规；合同签订及执行规范；工程、设备、原材料等采购需求与项目实际需求吻合，不存在重复或浪费现象，但标准化厂房电网线路改迁工程合同金额551.21万元，未进行公开招标，不符合张家界市政府采购管理办法的规定，扣0.7分。

（4）资产管理（2分）：张家界经济开发区开发建设有限公司、张家界翠谷投资发展有限公司对资产权属、资产管护、资产安全等方面进行了有效管理，但项目于2020年开始动工，2021年6月才取得建设工程施工许可证，存在先建设后取得相关建设资质；边建设、边勘察、边设计的情况，扣1分。

3.风险控制10分，实得8分：

（1）风控机制及措施（2分）：未建立债务风险动态监测机制；未建立债务风险应对预案和社会稳定风险应对预案，扣2分。  

（2）风控效果（4分）：截至目前，项目建设期间未发生过重大风险事件（重大债务违约事件、重大安全事故、重大违法违规事件等）、因债务引起的重大群体性事件等情况，无扣分。

（3）问题整改（2分）：截至目前，未发生相关重大问题，对相关监管部门反映的问题及时进行了整改，无扣分。

（4）信息公开（2分）：每年按时将债券资金发行、存续等信息统一上报至市财政局，由市财政局汇总上报至省财政厅进行信息披露，无扣分。                                                                                                                                                

（三）项目绩效情况：该项分值35分，计30.5分

1.项目产出25分，实得22分：

（1）产出数量（10分）：根据《张家界经济开发区绿色发展示范园园区可行性研究报告》，结合一案两书中相关指标要求，对项目的绩效目标进行了重新梳理，具体为2020年完成投资68376万元；2021年完成投资14590万元；计划2个月完成项目前期工作；计划4个月完成工程设计工作；计划2个月完成工程准备工作等。其中第1项未完全落实到位，扣2分。

（2）产出质量（5分）：各项工程均在项目实施单位、监理单位的监管下有序开展，达到质量标准，且建设期间未发生重大事故，无扣分。

（3）产出时效（5分）：截止2020年仅完成项目前期工程及部分工程设计工作，主体项目合同均在2021年签订，项目实施进度稍有滞后，扣1分。

（4）产出成本（5分）：满足指标要求，无扣分。

2.项目效益10分，实得8.5分：

（1）实施效益（2分）：项目的实施可以助力积极财政政策，发挥稳投资及稳增长作用；同时，营造良好的社会环境，提升当地居民生活水平，为张家界市居民提供大量就业岗位，促进当地社会的稳定和谐发展，无扣分。

（2）社会资本投入（2分）：项目的实施可以推动区域经济高质量发展，但截至目前，尚未收到任何社会资本投入，在带动社会资本有效投资方面有待加强，扣0.5分。

（3）可持续影响（2分）：将加快所在区域城市化建设进程，具有可持续影响力，无扣分。

（4）社会公众或服务对象满意度（4分）：问卷调查20人，17人满意，满意度为85%，根据权重设置，85%≤满意度<95%计3分，扣1分。

五、存在的主要问题

（一）项目申报管理不规范

检查地方政府债券相关资料，未见绩效目标申报表，未进行年度绩效目标申报。无法明确项目绩效目标，精确衡量产出指标、效益指标，不符合《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中完善绩效目标、强化绩效目标管理的规定。

（二）项目管理不到位

一是未专门建立专项债务风险控制制度。未正式出台债务风险应急处置预案，债务风险动态监测机制也有待建立健全。

二是项目建设管理欠规范。张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目2021年3月取得建设工程规划许可证、2021年6月取得建设工程施工许可证，但项目于2020年开始动工，存在先建设后取得相关建设资质；边建设、边勘察、边设计的情况。

三是项目计划实施进度滞后。根据《湖南省张家界市2020年产业园区建设专项债券项目预期收益与融资平衡方案》，2020年该项目应投入68376万元，截止2020年12月31日，项目共投入资金10056.2万元，资金执行率较低；同时，根据《张家界经济开发区绿色发展示范园园区可行性研究报告》，截止2020年底，应完成项目前期工作、工程设计工作及工程准备工作等，开始进行主体工程施工建设。但截止2020年12月底，厂房建设合同尚未签订，项目实施进度稍有滞后。

四是合同管理不到位。根据张家界市政府采购管理办法，合同金额超过400万元的项目，应通过公开招标的方式选择供应方，标准化厂房电网线路改迁工程合同金额551.21万元，未进行公开招标；2020年支付业务宣传费3.42万元（8月#15号凭证），未签订广告设计宣传合同。

五是项目档案管理有待进一步规范。现场查看，专项债券项目档案资料管理不到位，未有专人对各项资料进行妥善保管，项目档案管理有待加强与规范。

（三）专项债券资金管理不规范

一是资金支付审批手续不规范。部分资金支付未审批，如2020年8月#9号凭证支付水利基金40.13万元；部分资金支付审批签字不齐全，如2020年8月#3号凭证支付被征地农民社会保障费430万元，分管领导未签字审批。

二是还本付息工作不到位。根据《张家界市财政局关于做好2021年政府债券还本付息工作的通知》，张家界经济开发区开发建设有限公司本年度应付息7097.46万元，但截止2021年10月底，支付至市财政局的付息资金为3025.49万元，付息金额远达不到通知要求。

六、有关建议

（一）加强预算绩效目标管理，提升绩效指标完整性、科学性

强化绩效目标管理，提高预算项目绩效目标填报的完整性、合理性、科学性。项目所设定的绩效目标要依据充分，符合客观实际工作内容。绩效指标要与项目目标任务数或政府投资计划相对应，确保绩效目标的完整性、合理性、科学性。

（二）加强专项债券项目管理，确保工程质量和施工进度

一是建立和完善专项债务相关制度。应按照《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》的规定，建立和完善专项债务相关制度，加强对专项债务的管理和监督；防范风险管控，加快制定并出台政府性债务风险应急处置预案。二是加强专项债券项目建设管理。严格执行基本建设程序和监管制度，禁止边勘察、边设计、边施工；建设单位要认真分析项目进度滞后原因，加快推进项目建设。三是完善项目合同管理。严格执行张家界市政府采购管理制度的相关规定，对于采购金额超过400万元的项目，采用公开招标的方式选择供应商，并按规定签订合同。四是提升项目档案管理水平，应安排专人对项目各项资料进行科学分类、妥善保管。

（三）规范专项债券项目资金管理，提高债券资金使用效益

一是规范专项债券资金管理。严格按照专项债券的相关规定使用资金，提高资金使用效益，杜绝用于项目总投资内容之外的项目，不得截留、挤占、挪用、虚列支出。二是规范支付审批手续。支付的项目款项严格按照制度规定，合同、发票、计量款等资料齐全，并由相应人员依次签字审批，提高资金的使用效益。三是做好还本付息工作。严格按照市财政局每年年初下发的政府债券还本付息工作通知支付债券利息至市财政局，做好资金统筹安排，建立还本付息长效机制，切勿出现付息缺口，无法按时偿还利息，建议市财政局可以采取适当方式扣回；如出现困难，将通过调减投资计划、调整预算支出等措施偿债。

附表1：2018-2020年张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目（中国翠谷植物提取产业园标准化厂房项目）地方政府专项债券使用情况表

附表2：2018-2020年张家界经济开发区绿色发展示范园园区项目（中国翠谷植物提取产业园标准化厂房项目）地方政府专项债券绩效评价打分表

附表3：调查问卷汇总表

湖南澧源会计师事务所（普通合伙）

2021年12月10日

 附件：

         2018-2020年张家界市绿色发展示范园项目绩效评价自评表及绩效打分表