2018-2020年张家界市沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目地方政府专项债券绩效评价报告

为加强政府专项债券项目管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险。根据《湖南省财政厅关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》、《张家界市财政局关于开展2018-2020年度政府专项债券项目资金绩效评价的通知》（张财绩〔2021〕10号）有关要求，我们受张家界市财政局委托，成立绩效评价工作组，对2018-2020年张家界市沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目地方政府专项债券实施第三方绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目背景

2009年12月，国务院常务会议题研究旅游工作并出台了《国务

院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），提出“要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，旅游产业是张家界的主导产业，而张家界被确定为中国四个旅游综合改革试点城市之一，城市功能、城市结构、城市产业组合上围绕大旅游产业设置和配置，除了观光旅游产业外，将大力发展休闲度假产业、商务会展产品。片区的建设开发，将对张家界旅游经济带来前所未有地提速发展，对当地经济发展带来质的飞跃，为整个片区的城市化发展翻开新篇章，开创张家界的旅游新格局。

为加强土地管理，提高建设用地保障能力，大力推进张家界市经济发展，加快城市建设步伐，实施了沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧

土地收储项目。

2.项目主要内容

张家界市沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目总投资32000万元，其中：专项债资金14300万元，其他来源资金17700万元。项目建设期计划为48个月，拟于2020年8月建设完成。土地面积20.53公顷；土地规划用途为商住用地；土地四至为北至桂花路、南至太极南路、西至沙堤大道、东至武陵山大道。

3.项目实施情况

项目主管单位为张家界市土地储备中心，项目具体实施单位为张家界市高铁新区开发建设有限公司，资金筹措单位为张家界市经济发展集团投资有限公司。

根据《张家界市人民政府申请农用地转用、土地征收报批单》（〔2015〕政土报字第18号）、《张家界市人民政府办公室关于张家界市2015年度第一批次建设用地土地开发利用论证报告的复函》（张政办函〔2015〕107 号）及张家界市国土资源规划勘查测绘院绘制的《沙堤武陵山大道东侧、沙堤大道西侧用地收储勘测定界图》，张家界市人民政府已同意张家界市国土资源局征收张家界市2015年度第一批次建设用地共23. 8617公顷（包括本次募投项目对应的20.53公顷地块）。

根据湖南省人民政府于2016年8月11日核发的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（〔2016〕政国土字第1340号），湖南省人民政府已批准张家界市国土资源局征收张家界市2015年度第一批次建设用地共23.8617公顷（357.9255亩），并规定征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2015〕46号）文实施。

项目于2016年年底开始规划设计，2019年6月13日，项目挂牌成交出让土地面积为225. 34亩，未挂牌出让土地面积为132.58亩。2021年9月29日，取得财政投资评审结论书（湘政发〔2015〕46号），审计结算金额为34732.77万元。

4.债券资金发行情况

项目在张家界市财政局地方政府债券管理系统和市发改委国家重大建设项目库管理系统完成项目填报登记，并提交一案两书相关资料。张家界市财政局、市发改委完成汇总初审，经张家界市人民政府批准后，上报湖南省财政厅和省发改委审核，通过后，债券得以发行。

沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目地方政府专项债券共计14300万元，债券分两次发行。具体为：

8000万元为2019年湖南省土地储备专项债券（一期）—2019年湖南省政府专项债券（一期），于2019年3月22日在深圳证券交易所上市交易。票面利率为3.32％；发行期限为5年；还款方式为每年支付利息，到期偿还本金。

6300万元为2019年湖南省土地储备专项债券（四期）—2019年湖南省政府专项债券（二十一期），于2019年9月25日在深圳证券交易所上市交易。票面利率为3.24％；发行期限为5年；还款方式为每年支付利息，到期偿还本金。

5.债券资金拨付情况

债券资金由市财政局拨付至张家界市经济发展投资集团有限公司相关账户。截止2019年12月31日，市财政局拨付14300万元专项债券至张家界市经济发展投资集团有限公司，到位率为100%。

6.债券资金使用情况

张家界市高铁新区开发建设有限公司根据工程进度向张家界市经济发展集团投资有限公司提出资金拨付申请。截止2020年12月31日，张家界市经济发展集团投资有限公司拨付14300万元专项债券至张家界市高铁新区开发建设有限公司。

截止2020年12月31日，张家界市高铁新区开发建设有限公司地方政府专项债券资金共使用14300万元，无结余。专项债券主要用于支付宁邦三期项目各项费用，具体为：用地报批费用6121.29万元；耕地占用税、被征地农民社会保障费、耕地指标费用1219.77万元；征拆工作经费260万元；限价商品房差价费用544.24万元；房屋补偿款7636万元。多付的1481.3万元为自有资金。（具体使用情况详见附表1）

7.还本付息情况

张家界市经济发展投资集团有限公司严格按照市财政局每年年初下发的政府债券还本付息工作通知支付债券利息至市财政局。此次发行的债券每年付息一次。

根据《张家界市财政局关于做好地方政府债券2020年应付利息的通知》、《张家界市财政局关于做好2021年政府债券还本付息工作的通知》，截止2021年11月30日，共支付债券利息939.44万元，其中：2020年支付469.72万元、2021年支付469.72万元，足额及时支付利息。

（二）项目绩效目标

根据沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目一案两书中相关指标要求，对项目的绩效目标进行了重新梳理。

项目总体目标为：深入实施长江经济带发展战略，建设生态绿色张家界，实现产业发展转型升级，推动经济高质量发展，完成沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目。具体为：

1.项目完成后可出让面积达115333平方米；

2.项目建设期计划为48个月，土储项目于2020年完成；

3.收储期间未发生重大事故，质量达到国家标准要求；

4.土储项目于2023年挂牌出售完毕。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价方法

本次绩效评价秉承价值中立、公平公正公开、客观性等原则，按照从投入到产出、效果和影响力的绩效逻辑路径，结合项目实际开展情况，通过指标设计和量化分析检验支出效果；从项目决策、项目管理和项目绩效等方面，综合考察该项目的完成情况、取得的成绩以及效益等；运用定量和定性分析相结合的方法，总结经验做法，反思项目实施和管理过程中的问题，以切实提升财政资金管理的科学化、规范化和精细化水平。具体采用的评价方法如下：

1.政策、文献研究法：通过研究或解读项目的相关政策文献来获取项目的概况、绩效指标等有用信息。

2.标杆法：通过与最佳值进行比较，算出绩效值。

3.社会调查法：主要包括问卷调查、访谈、现场勘查等，以获取一手数据资料。

4.抽样复核法：采用简单随机抽样的方法，对采集的数据信息按照一定的比例抽样复核，抽查了债券资金的使用情况。

（二）数据采集方法及过程

采集的数据分定性、定量两种，其中定性数据主要通过问卷调查、访谈、实地考察等社会调查方式进行采集；定量数据通过翻阅相关资料、由项目单位填报基础表格的方式来进行采集，数据收集到位后，对数据进行实地复核，确保数据的真实、准确。具体数据采集的方法和过程如下：

1.基础数据采集：在张家界市高铁新区开发建设有限公司相关管理人员的支持和配合下，完成了基础表的填报工作，并对2019、2020年全部债券资金的使用情况进行了检查，检查金额为14300万元，占全部债券资金的100%。

2.访谈调研：根据工作方案，对张家界市高铁新区开发建设有限公司相关管理人员进行了访谈，针对项目立项背景、专项债券管理情况、监督检查管理情况、风险预警机制或制度保障、取得的成绩与效益、实施过程中的困难等问题进行了详细了解。

3.问卷调研：本次绩效评价项目问卷调查对象为项目拆迁户及周边群众，在张家界市高铁新区开发建设有限公司的协调下，共发放调查问卷20份，收回问卷20份，有效问卷20份。（问卷调查情况见附表3）。

（三）绩效评价实施过程

根据绩效评价的原理和规范，对项目调研过程中获取的数据和信息进行归纳、总结和分析，结合工作方案中制定的绩效评价指标体系对项目进行评分。并在此基础上提炼结论撰写绩效评价报告，上报委托单位。具体实施过程如下：

1.基础数据采集和分析

2021年11月18日—11月19日，在充分调研的基础上，根据张家界市高铁新区开发建设有限公司填写和反馈的基础表数据，对项目资金的到位、使用情况等数据进行了整理和分析。

2.社会调查

2021年11月22日—11月24日，对张家界市高铁新区开发建设有限公司相关管理人员进行了访谈，主要了解项目现状、专项债券管理情况、监督考核情况、实施过程中遇到的困难及建议等。此外，随机选取项目拆迁户及周边群众，进行问卷调查。

3.数据分析及撰写报告

2021年12月5日—12月10日，根据绩效评价的原理和规范，对收集到的所有材料和数据进行甄别、分析和评分，并提炼结论撰写了本次绩效评价报告。                                                                                                                               

三、综合评价情况及评价结论

（一）主要绩效

1.促进区域经济增长，经济效益显著。项目实施将提升区域地块价值，2019年6月13日，项目挂牌成交出让土地面积为225. 34亩，出让获得的土地出让金增加地方财政收入，提升财政支出能力，对于加快推进区域开发建设，形成新的消费和市场需求，提供众多直接和间接就业机会具有重要意义，成为推动经济增长的重要力量。

2、整合土地资源，提高人民生活水平，具有一定的社会效益。项目实施后，通过产业结构调整，重大基础设施用地得到保障，人地矛盾得到缓解，提升张家界市城市建设与公共服务水平；同时，严格按照《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》进行征地拆迁补偿，切实保障了被征地人民生活水平，促进地区均衡发展，

3.改善城区用地，提高土地利用率，具有可持续影响力。项目建设通过收购存量土地，改善了原来分散无序、粗放利用的现象，改善、提高了土地的利用率、产出率和节约、集约利用水平。促进当地产业结构的优化调整，提升产业发展质量与水平，也将会有效地带动片区基础设施的逐步完善，加快项目区域及周边区域城市化建设进程。

（二）评价结论

根据湖南省财政厅《关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》提出的绩效评价指标框架，细化形成了本项目的指标体系及评价标准，经过数据采集、问卷调查、访谈，以及数据分析等环节，完成了绩效评价工作。

最终评分结果：总分为79.2，属于“中”。其中，项目决策类指标权重为15分，得9.5分；项目过程类指标权重为30分，得20.7分；项目绩效类指标权重为55分，得49分。

四、绩效评价指标分析

（一）项目决策分析：该项分值15分，计9.5分

1.项目决策过程8分，实得8分：                                                                                                                                                                                                                      

（1）立项依据充分性（3分）：项目立项符合国家法律法规、行业发展政策、省委省政府决策部署；项目与部门职责范围相符，属于部门履职所需；项目与相关部门同类预算支出或部门内部相关预算支出无重复，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

（2）立项程序规范性（3分）：项目按规定完成用地、环评、用地开发等前期批复程序；项目审批文件、手续符合相关要求；项目经过必要的专家论证、风险评估、集体决策，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

（3）项目符合性（2分）：项目不属于专项债券项目负面清单的范围；项目有专业机构出具的的“一案两书”，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

2.绩效目标4分，实得0分：

（1）绩效目标合理性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

（2）绩效指标明确性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

3.资金投入3分，实得1.5分：

预算编制科学性（3分）：专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理；预算编制做到总体收支平衡和年度收支平衡，但经检查申请的债券资金并未用于该项目，预算额度测算依据较为不充分、申请专项债券额度与实际需要不匹配，扣1.5分。

（二）项目过程分析：该项分值30分，计20.7分

1.资金管理14分，实得10分：

（1）资金到位率（2分）：资金全部按规定拨付到位，资金到位率100%，无扣分。

（2）预算执行率（4分）：预算执行率为100%，无扣分。

（3）资金使用合规性（6分）：沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目各项支出符合国家财经法规和财务管理制度以及有关债券资金管理的规定；但未针对债券资金制定专门的资金财务管理办法；未对资金收支、成本进行专账核算；未严格按照项目融资平衡方案或相关立项批复文件中列明的建设范围和用途使用；存在资金挤占问题，扣4分。

（4）还本付息（2分）：根据《张家界市财政局关于做好地方政府债券2020年应付利息的通知》、《张家界市财政局关于做好2021年政府债券还本付息工作的通知》，及时足额支付利息，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

2.项目实施10分，实得6.7分：

（1）管理制度健全性（2分）：未专门建立专项债务管理制度、未正式出台债务风险应急处置预案，且项目建设财务管理制度、内控制度也有待建立健全，扣2分。

（2）项目质量控制（2分）：张家界市高铁新区开发建设有限公司编制了科学合理的项目实施计划；按照国家相关标准严格把控项目质量；采取了相应的项目质量检查、验收；项目调整审批手续完备，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

（3）招标及政府采购管理（4分）：项目招标和政府采购的程序及手续合法合规；合同签订及执行规范；工程、设备、原材料等采购需求与项目实际需求吻合，不存在重复或浪费现象，无扣分。

（4）资产管理（2分）：资产管理欠规范，申报债券项目名称与账务处理项目名称不一致，多个项目之间划分不清晰，扣1.3分。

3.风险控制6分，实得4分：

（1）风控机制及措施（2分）：未建立债务风险动态监测机制；未建立债务风险应对预案和社会稳定风险应对预案，扣2分。  

（2）风控效果（2分）：截至目前，项目实施期间未发生过重大风险事件（重大债务违约事件、重大安全事故、重大违法违规事件等）、因债务引起的重大群体性事件等情况，无扣分。

（3）问题整改（1分）：截至目前，未发生相关重大问题，对相关监管部门反映的问题及时进行了整改，无扣分。

（4）信息公开（1分）：每年按时将债券资金发行、存续等信息统一上报至市财政局，由市财政局汇总上报至省财政厅进行信息披露，无扣分。                                                                                                                            

（三）项目绩效情况：该项分值55分，计49分

1.项目产出30分，实得29分：

（1）产出数量（12分）：沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目按照目标要求建设完成，无扣分。

（2）产出质量（6分）：各项工程均在政府相关部门、项目实施单位的监管下有序开展，达到质量标准，无扣分。

（3）产出时效（6分）：项目应于2020年12月底完成，达到目标要求，无扣分。

（4）产出成本（6分）：建设成本节约率-8.54%，根据权属设置，0%至-10%（含）得3分，扣1分。

2.项目效益25分，实得20分：

（1）实施效益（10分）：项目的实施可以促进区域经济增长，经济效益显著；通过整合土地资源，提高人民生活水平，具有一定的社会效益，无扣分。

（2）社会资本投入（3分）：项目的实施可以推动区域经济高质量发展，但截至目前，尚未收到任何社会资本投入，在带动社会资本有效投资方面有待加强，扣1分。

（3）可持续影响（4分）：改善城区用地，提高土地利用率，具有可持续影响力，无扣分。

（4）社会公众或服务对象满意度（8分）：问卷调查20人，13人满意，满意度为65%，根据权重设置，60%≤满意度<85%计4分，扣4分。

五、存在的主要问题

（一）项目申报、预算编制不规范

一是未进行绩效目标申报。检查地方政府债券相关资料，未见绩效目标申报表，无法明确项目绩效目标，精确衡量产出指标、效益指标，不符合《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中完善绩效目标、强化绩效目标管理的规定。

二是预算编制不科学。查看项目实际情况，沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目于2019年6月开始挂牌成交出让，后续无需大额资金开支，债券资金与项目实际需要不匹配，预算编制不科学，债券资金无法发挥最大效益。

（二）项目管理不到位

一是管理制度有待建立健全。张家界市高铁新区开发建设有限公司未专门建立债券资金管理制度、项目管理制度；未正式出台债务风险应急处置预案、债务风险动态监测机制，风险控制制度有待建立健全。

二是项目名称、分类管理欠规范。根据一案两书项目名称为沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目，但检查张家界市高铁新区开发建设有限公司相关文件该项目名称为宁邦项目一、二期，申报债券名称与公司实际使用项目名称不一致；且该地块有多个土地储备项目，项目之间划分不清晰，项目管理混乱。

（三）项目成本控制不到位

根据项目可行性研究报告及一案两书，张家界市沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目总投资32000万元，2021年9月29日，取得财政投资评审结论书（湘政发〔2015〕46号），审计结算金额为34732.77万元，使用资金已经超过总投资预算，成本控制不到位。

（四）专项债券资金管理不规范

一是未对资金收支、成本进行专账核算。张家界市高铁新区开发建设有限公司未对沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目进行转账核算，项目成本支出难以准确计量。

二是存在扩大开支范围问题。按照项目融资平衡方案及相关立项批复文件，该项目为张家界市2015年度第一批次建设用地项目，但检查资金支出审批文件，此次14300万元债券资金全部用于支付2019年度第十三批次项目各项费用，与一案两书列明的建设范围和用途不一致。

六、有关建议

（一）加强绩效目标管理，提升预算编制科学性

一是强化绩效目标管理。项目所设定的绩效目标要依据充分，符合客观实际工作内容；绩效指标要与项目目标任务数或政府投资计划相对应，确保绩效目标的完整性、合理性、科学性。二是提高预算编制水平。严格项目遴选管理，对项目进行全面评估，根据项目资金实际需要情况编制预算，并进行科学论证。

（二）加强专项债券项目管理，严格控制项目成本

一是建立和完善专项债务相关制度。应按照《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》的规定，建立和完善专项债务项目管理及资金管理相关制度，加强对专项债务的管理和监督；防范风险管控，加快制定并出台政府性债务风险应急处置预案。二是加强专项债券项目建设管理。严格执行基本建设程序和监管制度，对项目进行明确划分，按照不同的项目建立相应的台账，并科学分类、妥善保管项目资料。三是做好项目成本控制工作。严格按照项目批复投资预算进行项目建设，超过预算应及时进行预算调整手续，确保项目有序开展。

（三）规范专项债券项目资金管理，提高债券资金使用效益

一是规范债券资金财务管理，实行专账核算。项目实施单位须建立债券资金台账，实行专账核算，并严格按照项目类别，进行正确的账务处理，提高财务核算水平。二是是规范专项债券资金管理。严格按照专项债券的相关规定使用资金，提高资金使用效益，杜绝用于项目融资平衡方案或相关立项批复文件内容之外的项目，不得截留、挤占、挪用、虚列支出。

附表1：2018-2020年张家界市级沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目地方政府专项债券使用明细表

附表2：2018-2020年张家界市级沙堤武陵山大道东侧、沙堤西侧土地收储项目地方政府专项债券绩效评价打分表

附表3：调查问卷汇总表

湖南澧源会计师事务所（普通合伙）

2021年12月10日

附件：

2018-2020年张家界市沙堤武陵山大道东侧、西侧土地储备项目地方政府专项债券项目绩效评价自评表及绩效打分表