2018-2020年张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）地方政府专项债券绩效评价报告

为加强政府专项债券项目管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险。根根据《湖南省财政厅关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》、《张家界市财政局关于开展2018-2020年度政府专项债券项目资金绩效评价的通知》（张财绩〔2021〕10号）有关要求，我们受张家界市财政局委托，成立绩效评价工作组，对2018-2020年张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）地方政府专项债券实施第三方绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目背景

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。为推进棚户改造，使更多的城市居民特别是低收入家庭共享改革发展成果，提高居住环境水平，党中央、国务院明确要求要加快集中成片棚户改造，使困难住户的住房条件得到妥善解决。

2005年8月，曾培炎副总理在大连主持会议，专题研究棚户改造问题。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）提出要加快集中成片棚户改造，加快使困难住户的住房得到妥善解决，充分体现了党中央、国务院对棚户改造工作的高度关注，对解决棚户区居民住房问题的深切关怀。

2011年1月28日市人民政府第46次常务会议研究，确定全市城市棚户区改造范围总用地共4156.55公顷。其中，张家界市中心城区为永定、官黎坪、西溪坪、且住岗、阳湖坪5个需近期建设的城市组团整体，南庄坪尚未开发建设的部分用地，以及沙堤片区整体，总用地2946公顷。

2.项目主要内容

张家界市中心城区棚户区改造项目（一期），原分为三个子项目：茂隆商城以西至逸臣广场以东周边城市棚户区改造项目；崇实北校周边城市棚户区改造项目；岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目（二期）。

2019年6月21日，根据湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅、湖南省自然资源厅、湖南省农业农村厅联合下发的《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于调整2018年部分棚户区改造项目的通知》（湘建保〔2019〕118号），子项目之一茂隆商城以西至逸臣广场以东周边城市棚户区改造项目变更为：边贸市场及周边城市棚户区改造项目；且住岗二号地块棚户区改造项目，由张家界市土地储备中心实施。

项目总投资34083.6万元，其中资本金为16083.6万元，拟发行债券18000万元（本次发行政府专项债券资金15000万元）。项目建设期为24个月，拟于2021年4月完成。

建设内容：项目总占地面积 52.4 亩，主要为国有土地；拆迁房屋总建筑面积 59306平方米，拆迁房屋户数330户，均为住宅。项目全部实行货币补偿方式进行安置。

3.项目实施情况

项目主管部门为张家界市住房和城乡建设局，资金筹措单位为张家界市经济发展投资集团有限公司，项目实施单位为张家界市棚户区改造投资有限公司。张家界市棚户区改造投资有限公司制定了《政府专项债卷资金管理暂行办法》、《项目管理制度》、《分控制度及具体措施》，管理项目及专项资金，制度较为健全。

2019年4月4日，张家界市发展和改革委员会下发《关于核准市张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）的批复》（张发改审批〔2019〕10号），项目正式立项。

截止2021年11月30日，征地拆迁工作尚未完成。

4.债券资金发行情况

项目在张家界市财政局地方政府债券管理系统和市发改委国家重大建设项目库管理系统完成项目填报登记，并提交一案两书相关资料。张家界市财政局、市发改委完成汇总初审，经张家界市人民政府批准后，上报湖南省财政厅和省发改委审核，通过后，债券得以发行。

张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）地方政府专项债券共计15000万元，债券名称为2019年湖南省棚户区改造专项债券（一期）-2019年湖南省政府专项债券（二期）。于2020年4月25日在深圳证券交易所上市交易。票面利率为3.48％；发行期限为5年；还款方式为每年支付利息，到期偿还本金。

5.债券资金拨付情况

债券资金由市财政局拨付至张家界市经济发展投资集团有限公司相关账户。截止2019年12月31日，市财政局拨付15000万元专项债券至张家界市经济发展投资集团有限公司，到位率为100%。

6.债券资金使用情况

张家界市棚户区改造投资有限公司根据项目实施进度向张家界市经济发展集团投资有限公司提出资金拨付申请。截止2019年12月31日，张家界市经济发展集团投资有限公司拨付15000万元专项债券至张家界市棚户区改造投资有限公司。

截止2020年12月31日，张家界市棚户区改造投资有限公司地方政府专项债券资金15000万元已全部使用，无结余。专项债券资金全部支付至张家界永定区政府房屋征收与补偿事务中心用于支付崇实北校、岩塔二期、黄家阁二期三个项目的征地拆迁款，具体为：支付崇实北校项目征地拆迁补偿费5937.61万元；支付岩塔二期项目征地拆迁补偿费7772.05万元；支付黄家阁二期1290.34万元。金额共计15000万元。（具体使用情况详见附表1）

7.还本付息情况

张家界市经济发展投资集团有限公司严格按照市财政局每年年初下发的政府债券还本付息工作通知支付债券利息至市财政局。此次发行的债券每年付息一次。

根据《张家界市财政局关于做好地方政府债券2020年应付利息的通知》、《张家界市财政局关于做好2021年政府债券还本付息工作的通知》，截止2021年11月30日，共支付债券利息1044.00 万元，其中：2020年支付522万元、2021年支付522万元，足额及时支付利息。

（二）项目绩效目标

根据可行性研究报告，结合一案两书中相关指标要求，对项目的绩效目标进行了重新梳理。

项目总体目标为：围绕提质、升级张家界的总体发展战略，将张家界打造成国际知名的旅游胜地，完成张家界市中心城区棚户区改造项目（一期），具体为：

1.完成拆迁房屋总建筑面积59306平方米；

2.完成拆迁房屋（住宅）户数330户；

3.崇实北校周边城市棚户区改造项目用地面积13亩，于2022年挂牌交易；

4.岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目（二期）用地面积9.4亩，于2023年挂牌交易；

5.项目建设期计划为24个月，项目于2021年4月完成；

6.项目实施期间未发生重大事故，质量达到国家标准要求。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价方法

本次绩效评价秉承价值中立、公平公正公开、客观性等原则，按照从投入到产出、效果和影响力的绩效逻辑路径，结合项目实际开展情况，通过指标设计和量化分析检验支出效果；从项目决策、项目管理和项目绩效等方面，综合考察该项目的完成情况、取得的成绩以及效益等；运用定量和定性分析相结合的方法，总结经验做法，反思项目实施和管理过程中的问题，以切实提升财政资金管理的科学化、规范化和精细化水平。具体采用的评价方法如下：

1.政策、文献研究法：通过研究或解读项目的相关政策文献来获取项目的概况、绩效指标等有用信息。

2.标杆法：通过与最佳值进行比较，算出绩效值。

3.社会调查法：主要包括问卷调查、访谈、现场勘查等，以获取一手数据资料。

4.抽样复核法：采用简单随机抽样的方法，对采集的数据信息按照一定的比例抽样复核，抽查了债券资金的使用情况。

（二）数据采集方法及过程

采集的数据分定性、定量两种，其中定性数据主要通过问卷调查、访谈、实地考察等社会调查方式进行采集；定量数据通过翻阅相关资料、由项目单位填报基础表格的方式来进行采集，数据收集到位后，对数据进行实地复核，确保数据的真实、准确。具体数据采集的方法和过程如下：

1.基础数据采集：在张家界市棚户区改造投资有限公司相关管理人员的支持和配合下，完成了基础表的填报工作，并对2019、2020年全部债券资金的使用情况进行了检查，检查金额为15000万元，占全部债券资金的100%。

2.访谈调研：根据工作方案，对张家界市棚户区改造投资有限公司相关管理人员进行了访谈，针对项目立项背景、专项债券管理情况、监督检查管理情况、风险预警机制或制度保障、取得的成绩与效益、实施过程中的困难等问题进行了详细了解。

3.问卷调研：本次绩效评价项目问卷调查对象为征地拆迁户，在张家界市棚户区改造投资有限公司的协调下，共发放调查问卷20份，收回问卷20份，有效问卷20份。（问卷调查情况见附表3）。

（三）绩效评价实施过程

根据绩效评价的原理和规范，对项目调研过程中获取的数据和信息进行归纳、总结和分析，结合工作方案中制定的绩效评价指标体系对项目进行评分。并在此基础上提炼结论撰写绩效评价报告，上报委托单位。具体实施过程如下：

1.基础数据采集和分析

2021年11月17日—11月27日，在充分调研的基础上，根据张家界市棚户区改造投资有限公司填写和反馈的基础表数据，对项目资金的到位、使用情况等数据进行了整理和分析。

2.社会调查

2021年11月28日—12月4日，对张家界市棚户区改造投资有限公司相关管理人员进行了访谈，主要了解项目现状、专项债券管理情况、监督考核情况、实施过程中遇到的困难及建议等。此外，随机选取部分项目征地拆迁户进行电话问卷调查。

3.数据分析及撰写报告

2021年12月5日—12月10日，根据绩效评价的原理和规范，对收集到的所有材料和数据进行甄别、分析和评分，并提炼结论撰写了本次绩效评价报告。                                                                                                                               

三、综合评价情况及评价结论

（一）主要绩效

1.助力积极财政政策，发挥稳投资及稳增长作用。在当前经济面临下行压力、实体经济运行困难等背景下，通过发行地方政府专项债券，有效发挥财政的逆周期调节作用，能够更大程度地加强地方政府公共基础设施建设，补齐地方经济建设发展短板，促进地方财政金融与政府税收的稳步增长，提升市场投资者信心。

2.保障居民基本需求，促进社会和谐发展。棚改项目的实施在满足棚改区人民生存、发展的需求上，提供充足的资金补偿，有效缓解了低收入家庭住房困难及生活困难问题，确保了拆迁群众基本生活保障；同时，拆迁资金的及时足额发放，有助于提高老旧小区居民的生活质量，改善生活环境，使全市人民共享改革发展成果，提高党和政府的威信，增强人民群众的向心力和凝聚力，促进社会和谐发展。

3.改善城区用地，提高土地利用率，具有可持续影响力。项目通过收购存量土地，改善了原来土地分散无序、粗放利用的现象，提高了土地的利用率、产出率和节约、集约利用水平；同时，对城中心老旧小区、住房的改造，有利于改变区域产业结构，提升项目区域的形象、加速与周边区域间的交流 ，进一步改善投资环境，加快沿线区域的建设与开发，有效带动片区基础设施的逐步完善。

（二）评价结论

根据湖南省财政厅《关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》提出的绩效评价指标框架，细化形成了本项目的指标体系及评价标准，经过数据采集、问卷调查、访谈，以及数据分析等环节，完成了绩效评价工作。

最终评分结果：总分为74.4分，属于“中”。其中，项目决策类指标权重为25分，得21分；项目过程类指标权重为40分，得28.9分；项目绩效类指标权重为35分，得24.5分。

四、绩效评价指标分析

（一）项目决策分析：该项分值25分，计21分

1.项目决策过程15分，实得15分：                                                                                                                                                                                                                      

（1）立项依据充分性（4.5分）：项目立项符合国家法律法规、行业发展政策、省委省政府决策部署；项目与部门职责范围相符，属于部门履职所需；项目与相关部门同类预算支出或部门内部相关预算支出无重复，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

（2）立项程序规范性（6分）：项目按规定完成勘察、设计、用地、环评、开工许可等前期批复程序；项目审批文件、手续符合相关要求；项目经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、集体决策，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              

（3）项目符合性（4.5分）：项目不属于专项债券项目负面清单的范围；项目有专业机构出具的“一案两书”，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

2.绩效目标4分，实得0分：

（1）绩效目标合理性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

（2）绩效指标明确性 （2分）：项目未编制绩效目标申报表，扣2分。

3.资金投入6分，实得6分：

预算编制科学性（6分）：专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理；预算编制经过科学论证，做到总体收支平衡和年度收支平衡；预算额度测算依据充分；项目申请专项债券额度与实际匹配，无扣分。

（二）项目过程分析：该项分值40分，计28.9分

1.资金管理22分，实得16.4分：

（1）资金到位率（4分）：资金全部按规定拨付到位，资金到位率100%，无扣分。

（2）预算执行率（6分）：预算执行率为100%，无扣分。

（3）资金使用合规性（8分）：张家界市棚户区改造投资有限公司未对资金收支、成本进行专账核算；未严格按照项目融资平衡方案或相关立项批复文件中列明的建设范围和用途使用；支付审批手续不严格，存在资金挤占问题，扣5.6分。

（4）还本付息（4分）：严格按照市财政局每年年初下发的政府债券还本付息工作通知支付债券利息至市财政局；专项债券期限与项目建设运营期限匹配，无扣分。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

2.项目实施8分，实得6.5分：

（1）管理制度健全性（2分）：项目建设、运营、资产管理等环节的管理制度健全、合规、完整；管理制度有效执行，无扣分。                                                                                                                            

（2）项目质量控制（2分）：一是项目调整不规范；二是项目分类管理欠规范，扣1.5分。

（3）招标及政府采购管理（2分）：项目招标和政府采购的程序及手续合法合规；合同签订及执行规范，无扣分。

（4）资产管理（2分）：对资产权属、资产管护、资产安全等方面进行了有效管理，无扣分。

3.风险控制10分，实得6分：

（1）风控机制及措施（2分）：未建立债务风险动态监测机制；未建立债务风险应对预案和社会稳定风险应对预案，扣2分。  

（2）风控效果（4分）：截至目前，项目建设期间未发生过重大风险事件（重大债务违约事件、重大安全事故、重大违法违规事件等）、因债务引起的重大群体性事件等情况，无扣分。

（3）问题整改（2分）：截至目前，未发生相关重大问题，对相关监管部门反映的问题及时进行了整改，无扣分。

（4）信息公开（2分）：未对债券资金发行、存续、重大事项、调整用途等进行信息披露，扣2分。                                                                                                                             

（三）项目绩效情况：该项分值35分，计24.5分

1.项目产出25分，实得19分：

（1）产出数量（10分）：根据一案两书中相关指标要求，对项目的绩效目标进行了重新梳理。具体为：完成拆迁房屋总建筑面积59306平方米；完成拆迁房屋（住宅）户数330户；崇实北校周边城市棚户区改造项目用地面积13亩，于2022年挂牌交易；岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目（二期）用地面积9.4亩，于2023年挂牌交易，以上四项均未达标，扣4分。

（2）产出质量（5分）：各项工程均在项目实施单位、政府相关部门的监管下有序开展，达到质量标准，无扣分。

（3）产出时效（5分）：截止2021年11月底，项目未完成，扣2分。

（4）产出成本（5分）：满足指标要求，无扣分。

2.项目效益10分，实得5.5分：

（1）实施效益（2分）：项目的实施可以助力积极财政政策，发挥稳投资及稳增长作用；同时，营造良好的社会环境，提升当地居民生活水平，促进当地社会的稳定和谐发展，无扣分。

（2）社会资本投入（2分）：项目的实施可以推动区域经济高质量发展，但截至目前，尚未收到任何社会资本投入，在带动社会资本有效投资方面有待加强，扣0.5分。

（3）可持续影响（2分）：将加快所在区域城市化建设进程，具有可持续影响力，无扣分。

（4）社会公众或服务对象满意度（4分）：问卷调查20人，11人满意，满意度为55%，根据权重设置，扣4分。

五、存在的主要问题

（一）项目申报管理不规范

检查地方政府债券相关资料，未见绩效目标申报表，未进行年度绩效目标申报。无法明确项目绩效目标，精确衡量产出指标、效益指标，不符合《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中完善绩效目标、强化绩效目标管理的规定。

（二）项目管理不到位

一是项目调整不规范。已发行的债券项目需要调整用途的，市财政局应会同有关部门客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）未对调整后的子项目进行编制项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，未重新评估项目预期收益和资产价值，不符合有关规定。

二是项目计划实施进度滞后。2018-2020年张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）应于2021年4月完成，项目处于建设中（施工阶段），项目实施进度滞后。

三是项目分类管理欠规范。张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）包含3个子项目，张家界市棚户区改造投资有限公司对该项目未进行单独建账核算，与黄家阁二期等其他棚改项目统筹管理，项目之间划分不清晰，项目管理混乱。

（三）专项债券资金管理不规范

一是存在扩大开支范围问题。根据《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于调整2018年部分棚户区改造项目的通知》，专项债券资金应用于岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目（二期）；崇实北校周边城市棚户区改造项目；边贸市场及周边城市棚户区改造项目、且住岗二号地块棚户区改造项目，但专项债券资金1290.34万元用于黄家阁二期，资金使用与一案两书及调整批复列明的建设范围和用途不一致。

（四）信息披露尚需规范

专项债券存续期内，项目建设单位未按规定披露可能影响专项债券偿还能力、影响项目建设进度的重大事项、调整用途等信息，不符合《张家界市本级地方政府专项债券资金管理暂行办法》第八章第二十九条：“项目主管单位和项目单位应于不迟于每年6月底前公开截至上年末专项债券资金使用情况、项目建设进度、项目收益及对应资产情况等”的规定。

六、有关建议

（一）加强预算绩效目标管理，提升绩效指标完整性、合理性和科学性

强化绩效目标管理，提高预算项目绩效目标填报的完整性、合理性、科学性。项目所设定的绩效目标要依据充分，符合客观实际工作内容。绩效指标要与项目目标任务数或政府投资计划相对应，确保绩效目标的完整性、合理性、科学性。

（二）加强专项债券项目管理，确保工程质量和施工进度

一是防范风险管控。加快制定并出台政府性债务风险应急处置预案，并建立债务风险动态监测机制。二是完善项目调整手续。已发行的债券项目需要调整用途的，项目实施单位应编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，报市财政局审核，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门审批。三是加强专项债券项目建设管理。严格执行基本建设程序和监管制度，建设单位要认真分析项目进度滞后原因，加快推进项目建设。

（三）规范专项债券项目资金管理，提高债券资金使用效益

一是规范债券资金财务管理，实行专账核算。项目实施单位须建立债券资金台账，实行专账核算，并严格按照项目类别，进行正确的账务处理，提高财务核算水平。二是是规范专项债券资金管理。严格按照专项债券的相关规定使用资金，提高资金使用效益，杜绝用于项目融资平衡方案或相关立项批复文件内容之外的项目，不得截留、挤占、挪用、虚列支出。

（四）增强专项债券信息的透明度，确保地方政府债券安全

一方面，严格按照规定的信息公开内容具体要求，公开存续期内的项目实施与资金使用情况等信息，以及未来可能影响地方专项债券偿付等有关的重大事项。另一方面，完善公开机制。地方政府定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率、经济财政状况、预决算、债券发行、存续期管理信息，加快推进地方专项债券项目库的公开，让市场、投资者能够全面详细地了解地方专项债及项目全生命周期的信息，主动接受全社会监督。

附表1：2018-2020年张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）地方政府专项债券资金使用明细表

附表2：2018-2020年张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）地方政府专项债券绩效评价打分表

附表3：调查问卷汇总表

湖南澧源会计师事务所（普通合伙）

2021年12月10日

附件：

2018-2020年张家界市中心城区棚户区改造项目（一期）地方政府专项债券资金附表及绩效打分表